十年禁漁入法破解“無魚”之困

長江保護法草案直面生態環境保護薄弱環節

□ 本報記者 蒲曉磊

1月3日，“長江白鱘沒有進入2020年”的消息登上了網絡熱搜。

長江白鱘滅絕的消息，來源于國際學術期刊《整體環境科學》在線發布的中國水產科學研究院長江水產研究所專家的一篇研究論文。專家們在論文中稱，長江白鱘這一中國長江特有物種，目前已經滅絕。

近些年來，洞庭湖、鄱陽湖頻頻干旱見底，部分水系嚴重斷流、河湖生態功能退化、生物完整性指數到了最差的“無魚”等級，一些珍稀、瀕危野生動植物種群數量急劇下降、棲息地和生物群落遭到破壞。

長江“病了”，而且“病得不輕”。

在進行了系統檢查之后，長江的病因被查出——長江生態環境硬約束機制尚未建立，長江保護法制進程滯后。

病因已經查出，便須對癥下藥——制定一部具有針對性、特殊性和系統性的長江保護法，迫在眉睫。

這部千呼萬喚的法律草案終于亮相——2019年12月23日，長江保護法草案(以下簡稱草案)提請十三屆全國人大常委會第十五次會議審議。

多位參與立法工作的專家在接受《法制日報》記者采訪時指出，草案明確長江十年禁漁、建立協調機制、生態修復等規定，直指當前長江生態環境保護中的薄弱環節，體現了堅持問題導向的立法原則，對于破解長江“無魚”的困境和治療其他“病癥”，都會發揮巨大的作用。

長江十年禁漁擬寫入法律

“從未遇見，聽聞已是永別。”

有網友在看到長江白鱘滅絕的消息后，說了這樣一句話。

長江白鱘的滅絕，讓人再次感受到了長江生物保護的緊迫性。事實上，當下的長江生物完整性指數，已經到了最差的“無魚”等級。

為了改變“無魚”困局，長江開啟了十年禁漁——2020年1月1日起，長江流域的重點水域將分類分階段實行漁業禁捕。

值得注意的是，長江十年禁漁還寫入了草案。

草案規定，國家對長江流域重點水域實行嚴格捕撈管理。在長江流域水生生物保護區全面禁止生產性捕撈；在本法實施之日起十年內，長江干流和重要支流等重點水域全面禁止生產性捕撈，具體管理辦法和重點水域范圍由國務院有關部門制定。

不僅如此，草案還在長江流域標準體系建設的有關規定中，增加了關于生物完整性指數的內容，明確有關部門和地方人民政府根據物種資源狀況建立長江流域水生生物完整性指數評價體系，并將其變化狀況作為評估長江流域生態系統和水生生物總體狀況的重要依據。

將生物完整性指數寫入草案，有多重要？

中科院水生所院士曹文宣指出，生物完整性指數是水生態系統評價中應用最廣泛的指標之一，通過與非生物因素調查聯合運用，可用來綜合分析生物或非生物因素干擾對一定區域生態系統狀況及其變化的影響。

不僅如此，生物完整性指數還可以與其他生物參數結合運用，綜合反映水體的生物學狀況，進而評價河流乃至整個流域的健康狀態。

“這條規定是一項非常重要的制度創設，是落實山水林田湖草生命共同體理念的有力舉措。”曹文宣說。

協調機制要落地仍需細化

無論是十年禁漁的有效執行，還是生物完整性指數評價體系的建立，都涉及一個重要主體——有關部門和地方人民政府。

然而，在涉及多個領域、多個部門、多個地方的長江保護工作中，長期以來統分結合、整體聯動的工作機制尚不健全，管理體制條塊分割、部門分割、多頭管理依然存在，干支流、左右岸、上中下游協同治理能力較弱，整體合力的形成并不容易。

對此，草案在保證充分發揮各部門、各地方積極性的基礎上，充分體現協調機制的權威性，明確了協調機制的統籌協調職責，并明確了協調機制在組織建立各項制度體系及制度運行中的統籌協調地位。

這一制度設計，被視為解決長江保護管理體制中“九龍治水”頑疾的有效手段。

農業農村部長江辦政策規劃處處長衣艷榮說，草案將協調機制的相關規定貫穿其中，通過強化協調機制職責的制度設計，有利于解決管理體制中所謂的“九龍治水”問題。

在全國人大常委會會議分組審議期間，協調機制也是全國人大常委會委員關注的重點。一些委員提出，協調機制還可以再進一步完善，以確保這一制度有效落地實施。

“看了以后感覺，協調機制職責不是太明晰，一般來說協調機制是制度、機制，但是從現在條款的表述看又像協調機構，究竟是制度、機制還是機構？它們之間是什么關系？我覺得還需要明確。”周洪宇委員說。

王教成委員指出，要使運行機制順暢起來，要細化運行的機制、運行的流程、協調的權責，用順暢的運行機制，解決以往“九龍治水”的突出矛盾，清晰勾畫落實多元共治、協同落實的具體路徑，切實發揮權威高效的國家統籌協調機制效能，使這個機制真正有效地統籌全面、聯通末端，落實到共治最后一公里。

生態修復擺在壓倒性位置

長江保護工作，既要防止長江流域的生態環境變壞，也要讓已經遭受破壞的長江流域生態系統和環境變好。為此，針對長江流域生態系統破壞的突出問題，草案把生態修復擺在壓倒性位置。

在衣艷榮看來，生態修復可以算是草案最大亮點之一，不僅以專章的形式作出規定，還對長江保護中存在的問題一一提出修復方案。

“草案第二十三條規定，設立國家和省級生態保護專項資金，同時國家鼓勵社會資本投入生態修復。這條規定的意義很大。就好像人生病后要去治病，肯定是要花錢的，生態修復要想落實到位，同樣必須有資金支持。這一規定解決了資金保障問題，工作上就可以對保護修復作出系統性規劃和整體性安排。”衣艷榮說。

衣艷榮同時認為，草案明確鼓勵社會資本進入，有利于發揮市場活力和調動社會積極性，促進生態修復產業化，為以后政府規范和引導社會資本參與提供法律依據，解決單純財政投入力量不足的問題，更好地構建“共抓大保護”的多方參與機制。

草案第三十七條第二款規定，對歷史遺留的長江流域生態損毀問題，應當依法追究損毀責任人的責任。無法確定損毀責任人的，按照事權和支出責任劃分原則，合理確定修復治理費用保障方式，分別納入各級政府預算。

“在生態環境修復專章的開始部分作出這一規定，意義很大，為后面的生態環境修復工作作了根本性的保障。按照這一規定，誰破壞誰修復，找不到損毀責任人就由政府負責修復，體現了‘誰受益誰補償’‘誰破壞誰修復’的原則和政府對生態、對歷史、對人民負責的立場。”衣艷榮說。